gutsuland (gutsuland) wrote,
gutsuland
gutsuland

Ликвидация МСУ: метания перед вторым актом

После принятия в первом чтении законопроекта о фактической ликвидации в стране местного самоуправления развернулась борьба за то, каким он станет в окончательной редакции, так как именно во втором чтении принимаются (или не принимаются) поправки, которые могут существенно изменить содержание документа. Пытаясь не «мытьем, так катанием» уломать на поддержку проекта хотя бы часть его противников, его лоббисты традиционно пытались убаюкать отдельных особо доверчивых мэров и активистов МСУ сказками: «Ты не переживай, сначала просто попробуем в нескольких регионах, потом все поменяем», «решим все вопросы» и так далее. Однако, как показывает опыт различных одиозных законодательных реформ, все пропагандистские разводки последних лет касательно того, что перед вторым чтением кто-то что-то поправит и приведет в относительно приличный вид, на практике кончались ничем. Одиозные законопроекты оставались одиозными, и отдельные изменения если и происходили, то значительное время спустя, когда бессмысленность или вредность тех или иных норм становилась абсолютно очевидной, а самое главное – лоббировавший его чиновник куда-то перемещался, и, таким образом, становилась возможной «смена концепции» без потери «чести мундира».

Судя по всему, целью частично сбить недовольство одиозной контрреформой продиктован новый доклад прокремлевского ИСЭПИ, предлагающий ряд поправок в закон перед вторым чтением. В частности, жесткий порядок обязательной отмены выборов мэров предлагается немного смягчить, отдав окончательное решение на откуп регионам. Как гласит доклад ИСЭПИ, «передать определение способа избрания главы муниципального образования на усмотрение субъекта РФ, по согласованию с населением муниципального образования» (при этом речь идет только о городских поселениях и внутригородских районах, в значимых городах, которые обычно являются «городскими округами» и муниципальных районами, даже этого иллюзорного шанса сохранить выборность мэра не предполагается). «Субъект РФ» – в действительности значит «губернатор», а именно на укрепление самовластия губернаторов, все более превращающихся в лишенных каких-либо институциональных противовесов местных царьков, закон и направлен. Если закон дает губернатором сконцентрировать в своих руках всю власть, то даже самому наивному человеку понятно, как поступит большинство губернаторов, что оно выберет, усиление своей власти здесь и сейчас или сохранение более сложной и сбалансированной системы. Также предлагается предусмотреть получение согласия населения реорганизуемых муниципалитетов путем «открытого волеизъявления» (публичные слушания или референдумы – «или» опять-таки означает, что все равно власть сама будет выбирать способ, который ей удобнее).


На этом кардинальные «либерализующие» репрессивный законопроект поправки кончаются. Подчеркивается, наоборот, что целесообразно «закрепить институт сити-менеджеров (назначаемых по контракту глав администраций) как обязательный – независимо от способа избрания главы муниципального образования». Остается полностью неприкосновенной система многоуровневого делегирования, когда население избирает только бесправных депутатов самого нижнего уровня, которые затем из своего состава избирают депутатов уровня следующего. Подчеркивается, что систему делегирования «рекомендуется сохранить как безальтернативную». Это значит, что на обладающем реальной властью уровне городских округов и муниципальных районов оппозиции не будет вообще. Так как депутатов на следующий уровень города или района направит депутатское большинство, которое у нас принадлежит известно какой партии, то понятно, кто будет делегирован. Чтобы получить большинство в райсовете в таких условиях, оппозиции надо будет вначале получить большинство в основной части поселений района по отдельности. Подобная многоступенчатая схема при формировании органов МСУ в современных цивилизованных странах не применяется нигде, а из нецивилизованных нечто похожее было только в почившей в бозе Социалистической Народной Ливийской Арабской Джамахирии, где сложная система многоуровневого делегирования камуфлировала одно – реальное сосредоточение всей власти в руках полковника Каддафи. Разрушенная система политических институтов при наступлении в стране политического кризиса лишила страну шансов на мирные институциональные перемены.

Даже если «смягчающие» проект поправки ИСЭПИ будут приняты, МСУ это не спасет. Многоуровневое делегирование разрушит связь власти и населения, деперсонифицирует ее. Тотальное введение сити-менеджмента при одновременном повышении доли назначенцев губернаторов в конкурсных комиссиях с 30% до 50% превратит «наем главы администрации по контракту» в фактическое назначение его губернатором. Даже если тот или иной губернатор «с барского плеча» в таких условиях дарует право избирать формального главу муниципального образования нижнего уровня (поселения или внутригородского района) населению, то речь будет идти всего лишь о всенародных выборах спикера, но не реального мэра. В результате получается приближение власти совсем не к населению, а исключительно к губернатору.

Одно из самых популярных слов в докладе ИСЭПИ – «деполитизация»: стремление изгнать политику с выборов и из представительных органов власти проходит красной нитью через весь текст. Но если «политику» (то есть в реальности иные точки зрения и право на несогласие) изгоняют с выборов и из органов, на них избираемых, тогда она начинает реализовываться вне выборов, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Возникает вопрос, а где тогда в стране вообще остается легальная политика: на ставших ритуальными президентских или напоминающих полурефендумные процедуры губернаторских «типа выборах»?

Таким образом, если доклад ИСЭПИ и способен кого-то успокоить, то только пересказом на уровне газетных заголовков одной-единственной идеи, которая на практике оказывается не меняющей сути проекта виньеткой. Получается своеобразная дымовая завеса для тех, кто не вникает в детали. В прошлом роль дымовой завесы, кстати, сыграл другой доклад ИСЭПИ о возможности отмены в регионах выборов губернаторов. Тогда в нем было много разных улучшающих порядок выборов губернаторов идей (действительно полезных, например смягчение «муниципальных фильтров»), однако ни одна из них не была реализована, кроме предоставления регионам права отменять выборы губернаторов. Ради этой одной идеи доклад, вероятно, и писался.

Таким образом, власть, конечно, встревожена негативной реакцией активной части общества и муниципалов на фактически уничтожающую МСУ реформу, однако на серьезные уступки идти не готова.

Это означает одно – погружение в ближайшие годы многих регионов в затяжные конфликты и крайне неэффективные схемы управления.

Принимали – веселились

Очевидно, что авторы реформы просто не понимают всего разнообразия практик в различных регионах страны, разницы структуры расселения и реального порядка функционирования органов власти в разных регионах в зависимости от их истории, площади, плотности населения, этнического состава населения и так далее.

Уже доводилось приводить пример с Ангарским муниципальным районом Иркутской области. По данным переписи населения 2010 года, в нем 245,5 тысяч жителей. Из них 233 тысячи – это городское поселение Ангарск, оставшиеся 12 тысяч – три сельских поселения, с которыми много лет не удается решить вопрос об объединении в городской округ. Новая схема на практике будет означать, что жители этих трех поселений получат в райсовете 75% голосов, а сами жители Ангарска 25%. То есть править этим относительно большим городом будут не его жители, а жители этих поселков. Похожая ситуация во многих районах. Зачастую районный центр – это самое крупное поселение района, часто более половины жителей. Согласно нынешнему закону, от одного поселения в райсовете может быть не более двух пятых депутатов. В ряде случаев, чтобы уйти от вопиющей несправедливости с точки зрения представительства числа жителей на одного депутата райсовета, в этих условиях вводят смешанную систему, когда половину депутатов избирают по спискам. В результате примерные пропорции представительства приближаются к справедливым, так как многие избранные по спискам депутаты живут в райцентре. Новый же проект гласит, что у всех поселений число мест будет в совете одинаковым. Это значит, что повсеместно районами будет править по факту внутрирайонная периферия, а политическое представительство райцентров (часто это малые и средние города) будет занижено в пользу сел. Фактически это станет тормозом развития населенных пунктов, способных быть «точками роста», и дополнительным фактором консервации неэффективной структуры расселения, за оптимизацию которой давно борется Минрегионразвития. Кроме того, это будет просто несправедливо. Итог – мы получим наши электоральные «гнилые местечки».

Помимо данной несправедливости этой схемы, в ряде регионов она приведет и к прямым экономическим издержкам. Далеко не все регионы страны относительно компактны и имеют нормальное транспортное сообщение даже внутри районов. Например, огромные по площади Эвенкия и Таймыр сейчас по статусу – муниципальные районы. При этом между населенными пунктами десятки, а иногда и сотни километров, и нет никакого регулярного транспортного сообщения (обычно это зимник или малая авиация, работающая часто в режиме «санитарных рейсов»). Часть поселений совсем малочисленны и имеют даже не сотни, а десятки жителей. В Эвенкии пытались методом делегирования из глав поселений формировать райсовет, но уже в 2011 избрали его по смешанной системе, и сейчас там кворум формируется в первую очередь жителями наиболее крупных и транспортно обеспеченных поселений. Есть немалые по площади районы (улусы) Якутии, Хабаровского края и других регионов. Делегирование райсоветов по принципам равного представительства поселений независимо от численности жителей в таких районах может привести к тому, что даже кворум на сессии придется собирать с помощью значительных транспортных издержек. При этом авторы реформы любят рассуждать о том, что она ничего не будет стоить.

Чисто экономические издержки имеют все шансы вырасти даже в городах: по объективных причинам развития городской среды последние 20 лет число внутригородских районов постоянно сокращалось. Во многих случаях даже там, где они номинально остались, у них уже нет своих администраций. Из 55 региональных центров, имеющих формальное внутригородское районное деление, только в 39 остались районные администрации, обычно по факту играющие роль отделов городской администрации. К примеру, в Сыктывкаре из трех формальных районов города на практике администрация есть только в одном, удаленном Эжвинском, а про остальные многие жители уже и не помнят. Во многих значимых городах (например, Сургут, Нижневартовск) внутригородских районов просто никогда не было. Если начать создавать внутригородские районы просто ради их создания, то зачастую придется не только формировать новые административные органы, искать им помещения и так далее, но и в ущерб городскому хозяйству искусственно дробить городскую территорию волюнтаристским образом.

Учитывая, какую лавину преобразований уже вызвала десять лет назад муниципальная реформа, когда одни муниципальные районы объявляли городскими округами, чтобы избежать избрания органов власти поселений, а в других городах, наоборот, снижали статус до уровня поселений, чтобы войти в состав района, можно представить, какая волна изменений начнется сейчас. Ведь многие готовы запускать процесс смены муниципальных статусов с единственной целью – создать ситуацию ловли рыбки в мутной воде.



Пока страна "в едином порыве" борется за федерализацию, выборных губернаторов, референдумы и честные выборы, в России ... добиваются последние остатки демократии и самоуправления!
Украине федерализацию - России феодализацию! :(

Или может - Рабовладельцы за демократию? :)
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 0 comments